Représentant l’Union Nationale des CCAS (UNCCAS), j’intervenais jeudi dernier à la conférence nationale d’évaluation du RSA, à la suite du rapport présenté par le comité national présidé par François Bourguignon, à l’occasion d’une table ronde intitulée : « Le RSA a-t-il amélioré l’accompagnement et l’insertion des bénéficiaires ? Quelles évolutions faut-il envisager pour optimiser le dispositif ? »

L’UNCCAS s’était battue lors de la loi créant le RSA pour que les CCAS puissent choisir d’être à la fois instructeurs du RSA et acteurs de l’orientation et de l’accompagnement des bénéficiaires.  Aujourd’hui, ils sont souvent les trois à la fois. Selon la dernière enquête DREES – ADF, 73% des départements déclarent que les CCAS assurent un accompagnement (66% accompagnement social, 21% accompagnement mixte, mais certains réalisent aussi l’accompagnement vers l’emploi à l’exemple du CCAS Nantes qui anime la Maison de l’emploi).

Pour autant, ce qui caractérise d’abord l’implication des CCAS dans la mise en œuvre du RSA, c’est l’hétérogénéité, non seulement dans les modes de prise de responsabilités choisies, mais aussi dans les contractualisations avec les départements, quand elles ont existé. Si parfois les délégations de compétences entre conseils généraux et CCAS, incluant un financement, n’ont pas posé problème, force est de reconnaître que sur beaucoup de territoires, les relations historiquement compliquées entre ces deux acteurs de l’action sociale de proximité (le département étant chef de file) n’ont pas permis la complémentarité initialement souhaitée. Signalons par ailleurs une limite signifiante de la position « connexe » des CCAS : trois ans après la loi, ils n’ont toujours pas d’accès à e-RSA (le logiciel de partage des données sociales des allocataires), ce qui contraint les professionnels à des doubles saisies de dossier aussi fastidieuses qu’inutiles. Enfin, ajoutons que le temps de latence entre la contractualisation RMI et RSA a fait tomber des dispositifs patiemment construits comme dans le Nord où le département finançait un grand nombre de postes de conseillers insertion dans les CCAS, qui ont disparu.

Le premier enseignement du rapport d’évaluation du RSA, c’est sa pertinence en terme de lutte contre la pauvreté : le rapport d’évaluation estime ainsi que, malgré un non recours considérable (35% pour le RSA socle et 68% pour le RSA activité), il a permis de faire baisser le nombre de personnes en situation de pauvreté de 2% (soit 150 000  personnes), diminuant de 0,2 points la part de la population française vivant sous le seuil de bas revenu (950 € par « unité de consommation »). Pour les bénéficiaires du RSA activité, leur revenu a progressé en moyenne de 18% grâce au RSA, démontrant la réussite de cette logique de « bonification » de la reprise du travail, même si l’impact sur l’emploi ne peut être démontré, crise oblige… Enfin, lorsque l’on considère que le « manque à distribuer » dû au non-recours est évalué à 3 milliards d’euros, on se dit que le RSA peut avoir un effet redistributif bien supérieur au 1,5 milliards qu’il coûte aujourd’hui…

Mais sur l’accompagnement et l’insertion des allocataires, un constat bien moins positif s’impose : la mise en œuvre du RSA s’est traduite par une plus grande segmentation des publics et une perte de qualité dans l’accompagnement, notamment dans la capacité à porter un accompagnement global.

L’UNCCAS, avec d’autres acteurs sociaux, a constaté un éloignement croissant entre 2 voire 3 typologies de publics :

-         - Le public orienté à pôle emploi, qui relève du droit commun. Pour ces personnes, faute de moyens réellement mis en œuvre par pôle emploi (donc faute de volonté politique), le constat général est celui d’un manque de retour sur l’accompagnement, d’une grande faiblesse des liens avec l’accompagnement social, d’une perte de qualité dans le suivi des allocataires. Lorsque certains professionnels évoquent des files actives de 300 personnes par conseiller ou des entretiens limités à 15 minutes, il est clair que « l’autoroute » de l’accompagnement de droit commun, selon l’expression d’une professionnelle très critique, n’est pas adapté à une large partie du public RSA qui cumule souvent difficultés d’insertion professionnelle et difficultés sociale. Cette absence de moyens et de transformation des métiers de pôle emploi explique en grande partie le sentiment d’un public « perdu », sans réel repère ni soutien

-         - Le public orienté vers l’accompagnement social, avec des problématiques de plus en plus lourdes et protéiformes, subit un éloignement croissant de l’emploi, dans la mesure où les accompagnements mixtes sont rarement développés et que les outils de l’insertion par l’activité économique sont d’abord mobilisés pour les publics dits « employables ». Avec pour conséquence le risque de transformer l’accompagnement social en impasse et de renforcer la logique d’allocation du RSA, sans autre perspective qu’un rapport construit autour de la menace de la radiation… (sur cette logique des « droits et devoirs », voir ici).

-         - Enfin, le public non orienté ! A Grenoble, sur 4000 bénéficiaires suivis par la plateforme d’orientation, les professionnels constatent une file d’attente incompressible de 1000 personnes. Ainsi, un tiers des publics orientés ne sont jamais vus sauf à les convoquer avec menace de fin de droits, d’autant que les informations collectives se sont raréfiées (pas à Grenoble). Au plan national, non seulement le taux de contractualisation est de moins de la moitié mais encore une enquête récente indique que la moitié des allocataires n’identifie pas son référent d’accompagnement RSA.

Sur le terrain, les allocataires comme les professionnels souffrent d’un manque de coordination et de visibilité du dispositif d’accompagnement, pour au moins trois raisons :

-          - La grande faiblesse de la coordination : les plateformes d’orientation ne sont pas encore mises en œuvre partout, et leurs configurations sont très hétérogènes. Compte tenu de la faible implication des CAF sur l’orientation (sauf pour les publics qu’elle accompagne directement, comme les mères isolées), et de l’absence d’entretien individuel systématique généralisé (même si de bonnes pratiques existent), ces plateformes fonctionnent souvent sur une « logique de tri » rapide, souvent sans critères objectivés ni émergence d’une culture partagée de l’orientation.

-          - Les passerelles entre accompagnement social et vers l’emploi semblent s’être rétrécies : outre l’absence de culture professionnelle commune (notamment avec pôle emploi), la notion de référent unique n’est que rarement effective, ce qui entraîne  un cloisonnement des dispositifs. Au lieu de parcours itératifs, permettant d’alterner les modalités d’accompagnement en fonction des besoins de la personne, les allocataires expriment un sentiment d’enfermement des publics, notamment dans l’accompagnement social. L’intention de placer l’allocataire au cœur du dispositif ne s’est que trop peu réalisée, ce qui explique que des personnes retournent vers leur CCAS ou leur ancien référent social, avec le besoin de retrouver des repères lisibles.

-  - La lourdeur et complexité du dispositif expliquent aussi les ratés constatés dans l’accompagnement : ni les professionnels ni les allocataires n’ont de visibilité sur une question aussi essentielle que le calcul des droits. Comme le confirme le rapport d’évaluation, des pertes de ressources sont parfois constatées lors du passage du RSA socle au RSA socle + activité, du fait soit de la suppression de la prime pour l’emploi, soit de coûts majorés pour des tarifs au quotient (comme la cantine, les centres de loisirs ou les transports en commun). Sur ce dernier point, l’UNCCAS est bien placée, pour avoir beaucoup travaillé sur les aides sociales extralégales et les « droits connexes », pour constater que l’évolution globale des dispositifs de tarification souhaitée pour accompagner la création du RSA (d’une logique de statut à une logique de ressources) ne s’est pas produite, même si elle a par exemple guidé la nouvelles tarification solidaire des transports publics dans notre agglomération.

Toutes ces difficultés expliquent que les CCAS, y compris non impliqués dans le RSA, sont de plus en plus sollicités par les allocataires, notamment sur les aides sociales facultatives qui continuent de progresser. Cela ne doit pas minorer l’évaluation favorable du RSA dans son impact en terme de « bouclier contre la pauvreté », mais attester de la gravité de la crise sociale que nous vivons, face à laquelle le RSA comme l’action sociale de proximité sont des amortisseurs indispensables.

Au-delà des constats, l’UNCCAS porte des pistes d’amélioration qui concernent la gouvernance territoriale du RSA mais aussi les ressources affectées à l’accompagnement.

Au vu des dysfonctionnements constatés, la première nécessité est de reprendre la question de la gouvernance territoriale. En effet, la logique de liberté totale laissée aux territoires pour contractualiser la gouvernance du dispositif a produit beaucoup d’hétérogénéité, aggravant l’impression de complexité du dispositif sans réussir à faire émerger de modèle. A cet égard, l’arrêt du pilotage national de la gouvernance du RSA (depuis le départ de M. Hirsch), en dehors des groupes d’accompagnement techniques, se traduit depuis deux ans par une absence de coordination des réseaux qui interdit tout partage d’expériences au niveau national. Si d’aucuns ont pu regretter la brièveté de la phase expérimentale du RSA, liées aux contingences de sa mise en œuvre et à la volonté de répondre vite à la crise, rien ne justifie que la démarche d’évaluation de la gouvernance ait elle aussi été arrêtée.

Dans ce contexte, la première proposition de l’UNCCAS est ainsi de repositionner l’accompagnement global par l’ensemble des acteurs à l’échelle des territoires, y compris infra départementaux : il s’agit de faire émerger des plateformes « seconde génération » territorialisées, qui puissent à échelle plus réduite prendre en charge le parcours des allocataires et non leur seule orientation, comme c’est trop souvent le cas. Dans les grandes villes, la question de la répartition des rôles entre CCAS, services municipaux (comme à Grenoble) et services des conseils généraux est posée, avec une pertinence liée à la proximité à l’avantage des villes, ce qui suppose que les départements acceptent une réelle délégation, incluant des moyens, là où les communes ont les moyens et la volonté de s’engager. Ce serait une forme de subsidiarité territoriale au bénéfice des allocataires. L’idée est aussi que ces plateformes territorialisées puissent être prescriptrices sur l’offre de formation régionale, afin d’assurer la cohérence entre les besoins de formation du bassin d’emplois et les dispositifs d’insertion. Au gouvernement maintenant, donc, de reprendre la démarche expérimentale pour faire émerger les bonnes pratiques des territoires (sur l’accompagnement comme sur la gouvernance), quitte à revoir les conditions de contractualisation entre l’Etat et les Départementaux en fournissant des cadres de référence afin de mettre fin au sentiment de désorganisation que beaucoup ressentent.

Mais au-delà de la gouvernance sur les territoires, la mise en œuvre du RSA interroge l’adéquation entre les objectifs issus du Grenelle de l’insertion (lancé à Grenoble en novembre 2007) et les moyens réellement engagés : se donne-t-on réellement les moyens d’un « droit à l’accompagnement » ? C’est à mon sens cet enjeu fondamental qui est aujourd’hui en cause, bien qu’il soit rarement posé en ces termes. Car le constat est clair :

-       - Pôle emploi n’a pas les moyens d’assurer un accompagnement global de qualité, malgré le dévouement et la compétence de ses agents qui ne sont pas en cause, pour le public du RSA (notamment celui issu du RMI que le RSA a réintégré dans la file active de pôle emploi), alors même qu’il est de plus en plus mis en concurrence par le secteur privé, y compris à l’initiative du gouvernement, et que sa gouvernance est liée à des objectifs de résultats qui le poussent à privilégier les personnes proches de l’emploi.

-    - Plus globalement et dans la même logique, entre un secteur de l’insertion par l’activité économique lui-même en déficit de moyens, qui s’occupe de plus en plus du seul public « employable » pour les mêmes raisons d’objectifs fixés par l’Etat et des bénéficiaires trop éloignés et que les acteurs sociaux n’ont plus les moyens de remobiliser, la mise en œuvre du RSA a aggravé ces dérives qui pré-existaient. Par exemple, les ateliers et chantiers d’insertion qui devraient servir à remobiliser des personnes dans leur parcours vers l’emploi avec un accompagnement renforcé sont prioritairement utilisés par les publics moins en difficulté, pour répondre aux critères de « sorties positives » qui conditionnent les financements. Face à ce fossé qui se creuse, un véritable effort budgétaire est nécessaire, de même qu’une clarification du rapport au public qui n’est en définitive que allocataire, en sortant d’une démarche « droits et devoirs » qui pose souvent la sanction comme seul mode de relation dans l’accompagnement social, remettant de fait en cause les fondements du travail social, basés sur la confiance.

-          - Enfin, la question des moyens de l’accompagnement social pose celle des conseils généraux, qui ont largement compensé la hausse du montant des allocations due à la crise par la diminution des dépenses d’accompagnement, sans être accompagnés par l’Etat à la hauteur des financements nécessaires. Dans un avis récent, le conseil national de lutte contre l’exclusion s’est d’ailleurs dit « d’autant plus inquiet qu’un bon nombre de départements déclarent avoir diminué en 2010 ses dépenses en matière d’insertion sociale, du fait de la montée en charge des dépenses liées au RSA socle », et considère qu’il faut « ré-examiner la clause d’indexation du RSA ».

En définitive, conçu comme un outil d’incitation à la reprise d’emploi, le RSA a d’abord été un bouclier anti-pauvreté : sacré paradoxe puisque le droit à l’accompagnement pour tous qu’il reprend, en contrepartie de devoirs pour l’allocataires, s’est trouvé fragilisé alors même que la logique d’allocation s’est dans le même temps renforcée. Alors même que la droite prétendait faire du RSA un « remède anti-asssitanat », elle a renforcé la logique dite « passive » d’allocataires faute de volonté politique et de moyens dans l’accompagnement et l’insertion tant sociale que professionnelle.

Si l’environnement économique et social est un facteur déterminant que la gauche aura – je l’espère – à affronter dans quelques mois, il est urgent pour reprendre la logique initiale, qui fait consensus (ce n’est pas le RSA qui est en cause mais sa mise en œuvre), de faire évoluer le dispositif à la fois au plan technique pour le simplifier et améliorer sa réactivité, et au plan de sa gouvernance territoriale pour redévelopper la coordination des interventions de chacun des acteurs, dont les CCAS.

En tant que « première et dernière ligne » de l’action sociale de proximité, les CCAS voient bien à la fois l’effet positif du RSA sur la pauvreté et ses limites sur l’accompagnement : nous avons joué le jeu, mais il faut tirer la sonnette d’alarme, à la fois en termes de moyens et de capacité collective à piloter le dispositif pour que le RSA, qui est une réelle avancée, prenne sa pleine mesure au bénéfice des plus fragiles.