Après avoir été pendant 4 années directeur général adjoint du CCAS de Grenoble, Alexis Baron a rejoint le Conseil général de l’Isère, où il poursuit sa carrière dans l’action sociale territoriale parallèlement à son activité d’enseignement. Fort de cette double expérience, il vient de publier aux Presses universitaires de Grenoble un livre de pédagogie et d’analyse de l’action sociale territoriale (Dynamiques territoriales de l’action sociale et médico-sociale), dont je ne peux que recommander la lecture, au risque d’être accusé de « copinage ». A l’heure où les enjeux sociaux nationaux occupent le devant de la scène médiatique, cet ouvrage met en relief les contraintes et les enjeux de l’action quotidienne des collectivités locales, dont l’impact sur notre vie quotidienne est au moins aussi déterminant. Ayant eu l’honneur de préfacer ce livre, je vous en propose le contenu pour vous inviter à en entamer la consistante et enrichissante lecture…

« Selon l’organisme Eurostat, la France est devenue en 2006 le pays d’Europe qui consacre la part la plus importante de son produit intérieur brut (PIB) aux dépenses de protection sociale avec 31,1%, devant la Suède (30,7%) et la Belgique (30,1%). Plus globalement, jamais notre pays n’a consacré autant de sa richesse aux politiques de solidarité… alors que paradoxalement, jamais le « modèle français » n’a été autant remis en cause.

Cette remise en cause tient évidemment en premier lieu au coût de ce modèle par rapport à son efficacité, à ses imperfections voire aux inégalités qu’il produit entre inclus et exclus du marché du travail, principal pourvoyeur de droits sociaux, tant il est vrai que le modèle français de protection sociale s’est construit concomitamment à l’émergence de la société salariale. Les débats sur l’avenir des retraites ou sur le financement de la dépendance illustrent la difficulté à concilier rigueur budgétaire et protection sociale publique largement universelle.

Dès lors, il est logique que la critique sur « l’efficacité budgétaire » des politiques de solidarité s’accompagne d’une remise en cause de plus en plus assumée de leurs principes. Ainsi, alors que la prise en charge des différents risques de la vie par la solidarité publique était encore il y a peu une évidence qui faisait consensus, les dispositifs d’individualisation de l’assurance face aux risques comme de leur prise en charge se développent, à l’exemple de l’allocation personnalisée d’autonomie. Ce qui permet à François Dubet de regretter que notre modèle « d’égalité des places », c'est-à-dire de redistribution universelle en vue d’améliorer la réalité sociale des plus fragiles, se voit de plus en plus substituer celui de « l’égalité des chances », qui vise à combattre les discriminations ou les handicaps sociaux pour donner à chacun les mêmes possibilités d’évoluer dans la compétition de la vie professionnelle et sociale, plaçant de facto l’individu en situation de responsabilité personnelle sur sa réalité. C’est ainsi que le jugement moral sur les « mérites » de chacun prend peu à peu le pas, au sein même du travail social, sur l’analyse des déterminants sociaux et sociétaux de la situation de l’individu… ce qui fait écrire à François Dubet qu’on « échange une morale fondée sur la dignité des travailleurs contre une morale de sportifs de haut niveau ». Alain Ehrenberg va même plus loin dans le registre psychosocial en expliquant comment le modèle français de responsabilité collective se délite au profit du modèle anglo-saxon de responsabilité individuelle, avec les conséquences induites en termes de souffrance morale de l’ensemble du corps social.

Or, ce bouleversement dans la conception de l’action sociale, qu’on pourrait imaginer comme étant le fruit d’options politiques ou de postulats intellectuels, reflète bien l’évolution de l’opinion des citoyens sur les politiques de solidarité, comme le montrent les enquêtes « conditions de vie et aspirations des Français » du Credoc. Ainsi, alors qu’à la création du RMI seulement 29% des Français considéraient que cette allocation était déresponsabilisante en incitant les bénéficiaires à s’en contenter, ils étaient 51% début 2007 à mettre en avant davantage les effets pervers potentiels que les bénéfices pour les personnes. Cette tendance illustre  la « fatigue de la compassion » des Français, voire le désamour qui s’est installé vis-à-vis de leur modèle de solidarité.

Pour autant, si les politiques sociales au plan national sont clairement en crise, nos concitoyens continuent de plébisciter l’action sociale locale, et demandent toujours davantage d’implication des pouvoirs territoriaux tant dans les réponses au délitement du lien social qu’aux besoins de prises en charge des plus fragiles, qu’il s’agisse de la petite enfance, des personnes âgées, des familles ou des individus en situation d’exclusion. Ce paradoxe apparent témoigne d’une réalité qui laisse une place à l’optimisme : la confiance est encore forte dans les liens de proximité, même si celle-ci est de moins en moins acquise par principe. Car ne nous y trompons pas : l’action sociale territoriale n’échappe pas aux remises en cause évoquées précédemment. Elle peut même les aggraver.

En effet, parmi les mécanismes qui peuvent casser la confiance de nos concitoyens, l’absence de lisibilité des responsabilités, donc l’incapacité démocratique à demander des comptes, est particulièrement rédhibitoire. Et l’extrême complexité de l’enchevêtrement des compétences à l’échelle territoriale est un facteur grave de déresponsabilisation. Pire, cette complexité accentue souvent le « saucissonnage » des publics en fonction de leur prises en charge, qui fait disparaître l’individu derrière un symptôme social et ne permet qu’un accompagnement limité au traitement du seul symptôme, remettant en cause l’éthique de l’accompagnement global qui est au fondement du travail social – et une condition de son efficacité. Concrètement, en fonction de l’âge, de la forme du ménage, de la situation administrative au regard du séjour, ou parfois de l’inclusion ou non dans telle politique volontariste, les individus dépendront d’une collectivité différente et leur prise en charge variera de manière considérable. C’est ainsi qu’apparaît une seconde limite forte de l’action sociale territoriale : sa difficulté à concilier les principes d’adaptation des politiques et d’égalité des citoyens, quand seule apparaît aux yeux des bénéficiaires une forme d’arbitraire administratif. Si la logique de la décentralisation comme de la déconcentration est bien d’améliorer l’adaptation des politiques sociales aux réalités des territoires, force est de constater que celle-ci ne s’est pas accompagnée d’une amélioration de la justice sociale ressentie par les individus.

Faut-il pour autant s’arrêter à ces constats cruels ? Bien sûr que non, tant il est vrai que l’action sociale des collectivités territoriales reste exemplaire en termes de maîtrise financière, de capacité à prendre en compte les évolutions de la réalité sociale et même d’innovation et de créativité. Il n’est en effet pas un domaine de l’action sociale qui échappe, de manière plus ou moins directe, aux collectivités territoriales, et l’actuel recul de l’Etat déconcentré, qui régionalise de plus en plus ses échelons décisionnels, ne fait qu’accroître la pression de la demande sociale sur les élus locaux et les responsables territoriaux. Au-delà des enjeux essentiels sur l’avenir de notre protection sociale et la redistribution fiscale, qui se jouent au plan national, l’effectivité de l’action sociale pour la plupart de nos concitoyens se décide à l’échelle locale, et c’est bien à partir de ce niveau que sa légitimité démocratique peut se refonder. Si notre pays n’entend pas renoncer à des politiques publiques de solidarité ambitieuse, il doit d’abord s’appuyer sur l’action sociale territoriale pour enrayer le « désamour » des Français et renouer avec la confiance dans la cohésion sociale.

Mais, pour enclencher cette dynamique vertueuse, il faut à mon sens réunir trois conditions.

Tout d’abord, simplifier la répartition des compétences et développer la contractualisation entre échelons territoriaux. Un trop grand nombre de politiques publiques sont encore co-pilotées, notamment entre l’Etat et les Conseils Généraux, ce qui rend difficile l’expression d’une vraie responsabilité et la capacité à faire des choix politiques, entraînant une « technicisation » de l’action sociale qui la rend incompréhensible pour une majorité d’habitants, sans même évoquer les jeux de ping-pong inhérents à cette organisation. Si la Loi est la même pour tous, il est nécessaire que la responsabilité de sa mise en œuvre soit clairement identifiée. Dans le même esprit, les logiques de contractualisation à l’échelle des territoires permettent de rapprocher les décideurs des habitants et de renouer le lien entre représentation démocratique et responsabilité sociale. Ainsi, les délégations de compétences des conseils généraux en direction des CIAS et des CCAS sont à la fois responsabilisantes et efficaces, tant il vrai que le pilotage des politiques sociales doit être lié à l’analyse des besoins sociaux, réalisée au niveau communal ou intercommunal.

Ensuite, il est urgent de développer dans l’action sociale la culture de la preuve, donc l’expérimentation. Pour paraphraser Max Weber, nous devons ajouter à l’éthique de responsabilité à l’éthique de conviction, c'est-à-dire sortir du tropisme français qui fait prévaloir les idées et les convictions sur les faits. Si notre modèle de protection sociale est le fruit d’une longue histoire militante politique et syndicale, et s’il n’est pas question d’abandonner la dimension militante de l’action sociale, force est de convenir que celle-ci ne suffit plus face aux remises en cause actuelles. Dans ces conditions, et alors que l’expérimentation sociale a déjà démontré son intérêt dans de nombreux pays, développer la capacité à objectiver les résultats d’une politique sociale, accepter les résultats d’une évaluation réellement scientifique permettront d’endiguer les critiques idéologiques qui prolifèrent, notamment avec l’association souvent faite entre action sociale et « assistanat ». Promouvoir l’expérimentation sociale, c’est à la fois permettre un débat démocratique dépassionné et objectivé sur les politiques sociales, garantir une meilleure adaptation des politiques aux besoins sociaux et relégitimer sur des résultats incontestables des actions publiques dont de plus en de plus de Français doutent de la pertinence. En ce sens, l’expérimentation est une voie essentielle pour sortir l’action sociale de son marasme actuel, et, comme l’a montré le bilan décevant de la réforme constitutionnelle de 2004, les collectivités territoriales sont davantage que l’Etat en situation de lui donner une réalité opérationnelle.

Enfin, pour faire rimer simplification, adaptation et égalité, il convient d’étalonner les pratiques des territoires, donc de faire émerger les bonnes pratiques et les expérimentations réussies afin de les mutualiser. Si la contractualisation entre les territoires se réduit à la seule logique du « small is beautifull », alors l’adaptation des politiques contreviendra aux objectifs d’égalité et l’action sociale territoriale offrira d’elle-même une caricature picrocholine au final insignifiante au regard des enjeux. C’est donc dans une dialectique rigoureuse entre intérêt général et politiques locales que se trouve l’avenir de l’action sociale territoriale, ce qui rend impérieuse la nécessité de constituer des réseaux d’acteurs capables de porter ensemble un discours face à l’Etat et des politiques ayant une masse critique suffisante pour que leur évaluation soit pertinente. Le développement de l’expérimentation suppose cette capacité nouvelle à sortir du chacun chez soi qui caractérise trop souvent les politiques territoriales pour mettre à disposition de tous les réussites constatées de manière objective.

Derrière ces enjeux d’organisation sur et entre les territoires, il y a l’essentiel, c'est-à-dire la capacité de nos politiques sociales à répondre demain aux besoins des hommes et des femmes en fragilité sociale. Quelles politiques sociales dans la petite enfance, quand tous les rapports placent cette politique au premier rang de la lutte contre les inégalités ? Quels accompagnements des familles pauvres et des ménages monoparentaux ? Quelles politiques de redistribution facultatives pour répondre aux nouvelles formes de pauvreté ? Quelles prises en charge effectives de la dépendance, au sein de quel réseau social et avec quels moyens ? Quelles capacités à maintenir le lien social au travers d’équipements et de lieux collectifs qui concilient mixités sociales, culturelles et générationnelles ? Tous ces enjeux trouveront – ou pas – leurs réponses concrètes dans les politiques territoriales.

Leur appréhension suppose évidemment d’abord une bonne compréhension du « capharnaüm » territorial, et une capacité à mettre en perspective ses nombreuses évolutions récentes. C’est ce que permet ce remarquable ouvrage d’Alexi Baron, fondé sur des connaissances théoriques approfondies, une expérience probante de praticien comme de décideur de l’action sociale territoriale, et une capacité pédagogique qui rend «digeste » la masse d’informations contenues dans ce livre. Faire connaître de manière théorique et pratique les réalités de l’action sociale et médico-sociale territoriale, ses forces et faiblesses… telle est à mon sens la réussite première de cet ouvrage didactique et complet, qui satisfera les appétits intellectuels des étudiants comme des praticiens de l’action sociale, et nourrira utilement les nombreuses réflexions collectives qu’il faut d’urgence approfondir. »